关于小城镇建设专项工作调研报告
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小城镇是加快推进新型城镇化，承接城市产业转移的重要载体， 是推进城乡公共服务均等化，共享改革发展成果的重要形式，是缩小城乡差距，统筹城乡改革发展的重要抓手，是拉动农村消费升级和促进产业发展，助推“脱贫攻坚”的有力手段。为了解我市小城镇建设情况，市政府研究室组成调研组，深入各县（市、特区、区）以及省、市示范小城镇调查研究，形成本调研报告。
一、发展情况
20xx 年，作为“两化”战略的重要组成部分和工作抓手，省委、省政府启动 100 个示范小城镇建设。自此，我市小城镇建设步入高速发展的快车道，取得了优异成绩。主要体现在以下几个方面：
（一）发展速度前所未有。按照“规模适度、功能完善、产业配套、特色鲜明、宜业宜居”的总体要求，统筹小城镇发展布局。全市启动 34 个特色小城镇建设，重点推进 10 个示范小城镇（其中 5 个省级示范镇：郎岱镇、柏果镇、玉舍镇、岩脚镇、石桥镇，5 个市级示范镇：木岗镇、发耳镇、大湾镇、羊场乡、英武镇），完成了 34 个乡镇的总体规划编制，编制了 450 个村庄的专项规划。创建了郎岱、柏果、玉舍、岩脚、羊场等绿色小镇，建成了 21 个美丽乡村省级示范点。一批山水、田园、林地、景区有机融合的小城镇拔地而起，构筑起中心城区、县城、城镇、美丽乡村的空间发展架构。
（二）投入力度前所未有。20xx 年以来，全市小城镇建设累计完成项目投资 550.45 亿元，基础设施和公共服务设施不断完善。各级各部门优先安排小城镇基础设施建设项目，配套专项资金，示范小城镇累计获得各级财政支持 10.57 亿元；吸引社会资金参与小城镇建设，示范小城镇签约项目 220 个，签约资金 430.19 亿元；319 个村庄启动“四在农家•美丽乡村”基础设施建设（小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨六项行动计划），完成投资 82.5 亿元。
（三）重视程度前所未有。省、市党委政府把小城镇建设作为统筹城乡发展的重要抓手，强化顶层设计。省委、省政府先后印发了《关于加快推进小城镇建设的意见》（黔党发〔20xx〕25 号）、《关于加快100 个示范小城镇改革发展的十条意见》（黔委厅字〔20xx〕68 号） 等指导性文件；每年度召开贵州省小城镇建设发展大会，全力推进小城镇建设工作。我市也建立了小城镇建设发展工作联席会议制度，印发了《六盘水市关于加强小城镇建设工作的意见》、《六盘水市示范小城镇改革发展十条意见配套措施》、《六盘水市“美丽乡村•四在农 家”基础设施建设六项行动计划》等一系列文件，通过举办观摩会、试点示范等方式促进全市小城镇建设。
（四）取得成效前所未有。小城镇规模扩大，全市示范小城镇总人口达 56.5 万人，城镇建成区面积达 39 平方公里，城镇人口达 22.6万人。实力不断增强，示范小城镇财政收入达 12.2 亿元，建成“8+X”项目 532 个；柏果镇、石桥镇、玉舍镇、发耳镇 20xx 年财政收入均超过亿元。交通条件不断改善，沪昆高速、水盘高速、六六高速等高速公路以及一、二级公路构成了小城镇交通路网。综合承载能力不断提升，建设和改造了一批道路、供水、环保、中小学、幼儿园、敬老院等公共设施。城镇生态环境不断美化，集中处理生活污水，建立了户集、村收、镇运的垃圾处理体系，部分乡镇建立了环卫保洁队伍。
二、存在问题
尽管我市小城镇建设取得了优异成绩，但存在的困难和问题也十分突出，不容忽视。具体如下：
规划缺乏系统思维，统筹不够。一是在空间布局上没有统筹考虑县城、小城镇和美丽乡村建设。没有形成通盘考虑、优势互补、差异化发展格局，一定程度上存在竞争关系，互相抢人、抢资金、抢要素资源。二是城镇规划和人口发展规划不相适应。如盘州市提出红果要建成 100 万人口大城市，仅 4 个省、市重点小城镇规划人口就达 10余万人，还有其他 20 个特色小镇及大量的美丽乡村建设，人从哪里来成为最大的困惑。三是小城镇建设规划和土地利用总体规划不配 套。各地普遍反映小城镇用地指标不足，且用地审批手续多、周期长， 项目实施受土地制约。四是小城镇和产业融合发展上统筹不够。部分小城镇提出文旅融合、农旅融合等特色小镇概念，但大部分小城镇产业发展定位模糊，思路不清，甚至意识缺乏。
建设项目管理水平不高，精细化程度不够。一是乡镇专业技术人才匮乏，缺少项目建设和管理方面的专业技术人才，建设项目在申报、施工、监管中容易出现问题，项目建设质量要求不高。二是建设资金使用效率亟待提升。甚至个别地方因建设工期紧、任务重等原因，存在重复建设和资金浪费问题。三是生搬硬套上级下达项目建设内容， 不能结合实际因地制宜，致使很多项目建成后不能发挥应有作用。特别在城镇污水处理项目建设上尤为突出，从目前了解的情况看，因污水收集系统客观上存在问题，全市没有一个达到设计要求、正常运行的小城镇污水处理厂。四是建设内容城市化倾向明显，与地方特色文化传承衔接不够，特色小镇的内涵有待提升，拆除的旧房、加宽的街道、改直的河道破坏了农村的山水文脉，邻里相亲、守望相助的乡土记忆不突出。
建设资金筹措面临新窘境，后续融资不确定性增加。小城镇投资巨大，目前各地小城镇建设资金筹措主要有争取各级财政性资金、地方融资平台公司借款、政府购买服务方式包装的 PPP 项目融资、国家发改委专项基金项目融资、“三变”扶贫基金五个渠道，但财政部、发改委、人行、银监会、证监会、司法部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50 号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87 号） 对小城镇建设融资影响巨大，平台公司贷款和政府购买服务融资渠道很难走通；财政性资金项目普遍存在投资预算不足、资金缺口大及整合难等问题；社会资本参与小城镇建设的热情不足，PPP 项目签约率不到 20%，组建SPV 公司率更低于 10%，盘州市识别编制 PPP 项目 94 个，至今签约 6 个，尚没有组建 SPV 公司项目。对之前争取到的国家发改委专项基金项目及签约的PPP 合作项目，后续贷款按时足额到位的不确定性明显上升，若后续融资不能按时足额到位，可能引发拖欠工程款及农民工工资、产生烂尾工程等问题。确保之前落实的融资按时足额到位，同时寻找新的小城镇建设投融资方式势在必行。
重建轻管问题突出，长效机制尚未建立。随着小城镇建设向纵深推进，小城镇管理问题日益凸显。一是城管执法处于无机构无人状态， 缺乏长效管控机制，总是集中突击迎接检查，乡镇苦不堪言，群众很难满意。二是“两违”建筑屡禁不止，管控效果堪忧。“两违”建筑伴随城镇和道路建设延伸，不仅占用宝贵的土地资源，还破坏了城镇的总体形象。三是城镇环卫、垃圾清运、污水处理等公共服务缺乏长效投入机制，大部分县、特区、区没有将小城镇管理经费纳入县级财政预算，盘州市虽纳入县级财政预算，但数额难以满足实际工作需要。大部分小城镇管理投入靠乡镇政府“拆东墙、补西墙”。有的乡镇被现实所迫，向受益人收取环境卫生、垃圾清运等费用，用于弥补城镇管理资金不足，但处于于法无据、无章可循的状态。
三、对策建议
（一）规划上注重“四个”统筹。一是注重市中心城区、县城、重点小城镇及一般小城镇、美丽乡村的规划统筹，优化空间布局，系统考虑各种要素资源，形成梯度发展、规模适度、各具特色、优势互补、相得益彰的格局。二是注重城镇建设与人口发展规划的统筹，防止县城、小城镇、美丽乡村之间相互抢人，杜绝有城无人、有村无人的现象。三是注重小城镇规划与土地利用总体规划的统筹。土地是城镇建设和经营的关键要素资源，需要特别指出的是，今年是土地利用总体规划修编年，各地各有关部门务必加强沟通协调，保证将未来三年小城镇建设用地纳入本轮土地利用总体规划。四是利用“多规合一” 省级试点的机遇，统筹国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划、产业发展规划等规划。以规划引导小城镇突出特色，建设各具特色的工业主导型、资源开发型、商贸旅游型、交通枢纽型城镇。
（二）建设和管理上探索“三个”创新。一是创新乡镇政府购买服务内容。将小城镇建设项目的专业技术管理、环境卫生及污水处理等项目作为政府购买服务的重要内容，纳入县级财政预算。培育发展乡镇物业管理、技术咨询服务等第三方服务市场，降低政府购买服务成本，防止乡镇机构、人员扩张，实现花钱养人向花钱办事转变。二是创新城镇管理综合执法体制机制。加快推进综合执法体制改革，组建县级综合执法局和乡镇执法片区分局。将小城镇管理纳入综合执法范畴。按照行政许可、行政服务以乡镇为主，行政处罚、行政强制以片区综合执法分局为主的原则，合理划分乡镇、综合执法部门职能职责，提升执法效果。以霹雷手段，缩短“两违”建筑执法行政告知、行政处罚到行政强制的时限，下大力气解决“两违”蔓延问题。三是创新小城镇管理投入机制。建议市人大开展《小城镇管理条例》的立法研究，按照“谁使用谁付费、谁受益谁负担”的原则，探索建立各级财政、社会受益各方参与的小城镇公共服务投入机制，参照城市居民小区物业管理模式，由环境卫生、垃圾清运、污水处理等服务受益人承担适当费用，从立法上明确小城镇管理权限、机构设置、经费来源。
（三）建设资金筹措上畅通“三个”渠道。小城镇建设工程巨大、过程复杂，需要投入大量的资金。一是继续巩固原有融资渠道，努力降低财预〔20xx〕50 号、87 号文件带来的影响。建议市发改委、市金融办、市财政局及各县（市、特区、区）政府认真研究，安排专门人员加强与原贷款银行的沟通对接，对上述两个文件对我市小城镇建设融资的影响进行科学评估，尤其之前已经签约或开工建设项目，包括但不限于国家发改委专项基金项目、PPP 项目、“三变”基金项目、地方政府平台公司融资项目的后续融资，必须按原融资渠道及承诺按时足额到位。二是打通资产证券化融资渠道，置换部分地方政府债务。国家金融监管“关闭一扇门，总要打开一扇窗”，就目前形势来说，资产证券化就是国家打开的那一扇窗。建议市发展改革委、市财政局牵头，市推广 PPP 模式工作领导小组成员单位配合，对全市 PPP 项目按资产证券化绿色通道和常规程序两种渠道进行梳理分类。在绿色通道方面，及时筛选一批项目按要求包装后上报省财政厅，力争作为省级推荐项目抄报国家财政部，尽快实现我市 PPP 项目通过绿色通道开展资产证券化的“零突破”。在常规程序方面，对余下适合开展资产证券化的PPP 项目进行专题研究，通过常规程序开展资产证券化，增强项目融资能力，加快项目实施。三是强化小城镇经营土地筹资渠道， 增强小城镇内生发展动力。抓住今年土地利用总体规划调整的机会， 积极做好小城建设用地规划调整工作；加大工作力度，做实做细小城镇建设用地的农用地转用报批、一级土地收储、二级土地出让等工作， 要明确小城镇用地规划调整、农用地转用、一级土地收储及融资、二级土地出让等工作的领导机构、责任单位、责任内容、任务数量、完成时限及奖惩措施，确保工作落到实处。同时，要严控“两违”建筑， 实现小城镇规划区“两违”建筑“零增长”，存量限期消化处理，坚决杜绝“两违”建筑随意占地、城镇建设无地可用现象。