XX区养老服务保障工作调研报告
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为积极应对人口老龄化，破解养老服务保障工作中的堵点、痛点、难点，区人大社会建设委员会围绕今年区人大常委会听取和审议区政府养老服务保障情况报告的议题，以“七有”“五性”监测评价指标体系中“老有所养”指标为切入点展开调研，着重了解我区养老床位状况和养老服务人员队伍建设情况，研提养老服务保障的有效途径和举措，为助力我区养老服务保障能力建设和增强老年人的获得感、幸福感、安全感提供参考。
一、开展调研情况
调研组坚持问题导向、结果导向，结合20XX年重要民生实事、养老方面代表建议办理工作和“幸福XX”建设等内容，采取视察、座谈、主任接待人大代表、查阅资料、学习借鉴、发函了解、电话咨询等形式，紧扣我区养老服务保障工作的短板弱项进行调研。一是吃透法律法规政策文件精神，指导调研工作。将会前学习作为视察调研的“第一议题”，全面系统的学习国家、北京市层面关于养老服务保障方面的政策文件，作为开展调研的依据和遵循。二是瞄准存在问题，丰富调研内容。抓关键问题调研，调研组协调区委社会工委区民政局组织开展了以养老家庭照护床位和养老服务保障人员队伍建设两次专题调研，有针对性地了解我区“七有”“五性”监测评价指标体系中“老有所养”指标在全市排名靠后的情况，寻找问题症结;抓普遍问题调研，了解街道层面养老服务保障工作情况和有关部门贯彻落实《关于加快推进养老服务发展的实施方案》情况，共整理问题及建议80余条，寻找短板弱项;抓差距不足调研，学习了解西城区在养老服务保障工作方面的经验做法，特别是养老家庭照护床位工作的开展情况，从制定政策到签订养老照护床位协议进行了深入了解，并提供给区有关部门参考。三是注重资源整合，拓宽调研渠道。鉴于我区地域狭小、空间资源紧张的实际情况，调研组向区文旅局、区国资委、区卫健委等部门了解可能转为养老服务保障资源或融入养老服务保障元素的情况，拓宽我区养老服务床位和人员队伍建设的思路，助力调研成果转化为实际成效。
二、我区养老服务基本情况及工作成效
XX区常住老年人口18.8万人，占常住人口的26.4%，基本养老服务对象约1.8万人。登记养老护理员人数224人，万人护理员数13.1人，其中初级等级19人、中级等级6人、高级等级4人。目前，全区共有养老机构18家，其中包括15家街道养老照料中心，实际运营床位1271张，床位使用率75%，54家养老驿站共有日间照料床位186张，实际每千人养老机构床位数约为1.8张。
(一)顶层设计日益完善，制度体系基本形成
认真贯彻落实中央、市委市政府关于养老服务保障工作的指示要求，结合XX区实际，建立了以《XX区委关于加强居家养老服务工作的实施意见》为统领，以《开展居家照护服务工作实施细则》《关于多元主体参与居家养老服务工作的实施意见》等配套文件为补充的“1+N”政策制度体系，先后出台区级养老服务保障政策文件21个，为我区养老服务保障工作做实做细提供了依据。编制《XX区养老及福利设施专项规划》(20XX -2035 年)，将养老服务设施点位布局纳入总体规划。加大财政支持力度，统筹建立困难老年人养老服务补贴、失能老年人护理补贴和高龄津贴制度，20XX年至今，三项老年人服务补贴津贴共发放71746人共计9606.05万元。落实养老机构、社区养老驿站运营扶持政策，20XX年以来，拨付养老机构运营补贴、社区养老服务驿站连锁运营补贴、疫情防控补贴、租金补贴等各类支持近2000万元。
(二)构建养老服务体系，打造XX特色模式
扎实推进养老服务基础设施建设，20XX年以来，建设运营“医养结合型”、“老残一体型”等特色养老驿站，累计投入5000余万元，满足驿站服务辐射区内老年群体需求。推动多元主体参与养老服务，以朝阳门街道为试点，在全市率先建立“区域养老服务联合体”，实现家庭、社区、志愿者、养老机构、辖区内外企业、公益机构联动，推动公益服务、志愿服务、低偿服务和市场服务有效落地。疫情期间，建立“社工+驿站+志愿者”联动模式，累计提供巡视探访、送餐、代取药、家庭照护、维修等各类服务26万余人次，有力保障了老年人特别是重点人群的基本生活和居家安全。聚焦重点保障的基本养老服务对象，开展巡视探访、适老化改造等为老服务，20XX年至20XX年，完成317户经济困难且有需求的老年人家庭适老化改造。加强异地养老战略合作，拓展养老服务新路径，与唐山市形成了《北京市XX区民政局唐山市民政局养老服务战略合作协议》，从协作发展、资源共享、需求对接、服务保障等方面加强合作与发展，加大养老服务保障供给。
(三)扎实推进医养结合，缩小医疗服务短板
加强医疗服务与养老服务融合联动，探索建立“紧密型、融合型、联盟型、居家型”医养结合服务模式，4家驻区三级医院、6家区属医院和8家社区卫生服务中心通过“老年友善医疗机构”验收;区属医疗机构与养老机构签订合作协议率、社区卫生服务中心与养老驿站对接率达100%，20XX年开展老年人健康管理、宣教指导、应急处理等服务率达71.44%;2家特色养老驿站实现医保实时结算，方便老人就近就医。通过社区卫生服务中心细化家庭医生签约服务，分类制定个性化签约服务包，重点人群签约170131人次、签约率95.79%。6家区属公立综合医院全部试点开展“互联网+护理服务”，打造“线上申请、线下服务”的护理服务模式，依托XX区老年医疗综合评估信息平台，对经评估后有需求的重度失能老年人提供入户医疗服务，共评估1986人次，累计入户11929人次。
(四)注重养老服务人员培训，提高为老服务能力
充分发挥社区养老驿站、养老服务指导中心及区级信息平台作用，定期开展“驿站增能系列培训”，围绕驿站可持续运营、老年活动策划与组织等主题，举办座谈会;组织开展老年人益智游戏技能、老年人心理特点及沟通技巧、居家服务实践经验分享、国外养老服务经验分享、应急救护能力等专题培训，为养老机构提高经营与服务能力提供智力支持。组织全区在册养老机构负责人参与北京市养老机构院长培训，进一步提升养老机构管理人员业务素养。疫情期间，探索创新“互联网+职业技能提升”培训模式，拓宽培训内容，丰富培训形式，充分保障了培训的专业性和实效性。20XX年共培训护理员206名，完成培训并考核合格190名，培训满意度达到100%。
(五)加强养老服务监管，以监管促服务质量提升
建立养老服务机构综合监管机制，政府相关职能部门采取实地联合检查的方式，加强对新建、备案养老服务机构食品安全、日常管理、安全生产、财政资金、疫情防控等方面的监管力度，确保养老服务机构安全平稳运营。成立区级养老行业协会，开展养老机构服务质量建设专项行动，委托专业机构对《养老机构服务质量基本规范》的执行情况进行评估，定期对养老机构及驿站服务质量开展星级评定，促进养老机构服务质量提升。实行“互联网+”服务信用管理，发挥区级养老服务大数据信息平台作用，加强养老服务事中事后过程性监管，配合区级养老服务热线服务满意度回访，实现服务“留痕迹、有记录、可追溯”。
三、我区养老服务保障工作存在的问题
(一)部分工作机制落实有差距
一是政府相关职能部门在主动参与养老方面，相互协作力度不强、力量发挥还不够充分，“大养老”服务格局还需完善。二是部分政策在贯彻落实中，存在“最后一公里”未落实的问题。如《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》规定“经民政部门按照相关规定认定为养老服务机构的，实行水电气热收费与居民用户同价”，目前康馨园养老院和海运仓养老驿站一直使用商水商电。三是养老机构综合监管不到位。我区养老服务运营商能力参差不齐，对养老机构的服务质量、全过程监管、退出及交接等工作缺少健全的标准体系。四是政府在开展养老服务保障工作中职能定位边界不清晰，没有与市场形成相互支持、良性互动的局面，参与养老的企业自身造血功能不足，对政府购买服务项目和优惠政策的依赖程度较高，缺乏可持续生存的能力。
(二)养老服务保障供需有弱项
一是市级考核指标难达标。按照“七有”“五性”监测评价指标要求，到2025年千人常住人口养老床位达到7张床。XX区地域面积小、土地资源有限，目前4个街道没有设立养老照料中心，缺口床位3692张，现有床位数与考核指标存在明显的差距。二是养老机构入住率不均衡。全区养老机构平均入住率约为75%，但有的养老照料中心入住率仅为16.6%和20.8%，养老驿站内日间照料和心理慰藉等基础功能使用率较低，站内空间浪费、部分设备闲置。三是养老服务供给与实际需求不匹配。社区养老驿站提供服务内容趋同，停留在日常生活服务、提供活动场地等方面，比如，政府购买服务为独居老人开展巡视探访，仅能提供健康询问等有限基本服务，而老年人特别是特殊老年群体亟需的上门看病、老年餐桌服务、康复护理、陪同就医、心理慰藉干预、法律咨询和法律援助等专业化、个性化服务供给存在较大缺口，难以满足老年人多层次的服务需求。四是适老化改造需加强。家庭适老化设施改造方面还没有统一的改造标准;老年人在“数字化生活”中遭遇“数字鸿沟”。
(三)医养结合推进有难度
带病养老现象普遍存在，需要进一步加强医疗卫生与养老服务的衔接。一是机构改革后原老龄办划转到区卫健委，但基本养老服务职能仍在民政部门，两部门间衔接不紧密造成医养结合工作推进不畅。二是虽然养老机构、社区养老服务驿站与医疗机构签订了合作协议，但大多数并未开展实质性合作。经了解，目前仅有9家养老机构和13家社区养老驿站能够提供有限的基本医疗保障服务，缺少纳入医保范围的医疗型、康复型养老机构。三是家庭医生在居家养老中的作用发挥不明显，签约率很高但在居家养老中的作用发挥不明显。目前对社区和居家层面的医养结合重视程度不够，缺乏相应支持政策，医生和专业护士受职业场所限制，难以真正到百姓家中提供有效的医疗服务。
(四)为老服务人才有短板
一是养老护理人员存在缺口。我区拥有养老护理员数与1.8万基本养老服务对象实际需求有差距，平均每个社区养老驿站养老护理人员为2-3人，在满足驿站基本服务项目基础上难以保障养老家庭照护床位的服务质量。二是稳定人才的长效机制不健全。我区职业学校没有养老护理专业，全区仅有2家养老护理员培训机构，专业型管理和服务人员力量储备不足;缺少人才吸引路径，未与对口扶贫地区、北京市专业学校等建立长期人才合作机制;人社部门已取消对养老护理员职业技能等级认定，职业技能提升激励措施难以落实。三是养老服务人才队伍综合素质亟待加强。养老服务人员普遍年龄偏大、文化程度低、专业素养不足，特别缺少医养结合技能的长期护理一线服务人员。
四、工作建议
(一)进一步建立健全体制机制，夯实养老服务保障基础
一是建立牵头部门负责、有关部门协同、社会力量参与、广大群众响应的工作机制，以12345市民热线反映问题为导向，定期分析研判养老服务保障工作形势，进一步压实有关部门的养老服务保障责任，把完成“老有所养”监测指标和解决接诉即办问题与“十四五”规划养老服务保障目标紧密结合，挖掘整合我区养老服务保障资源，积极构建统筹协调、功能完善、服务多元、监管到位的“大养老”发展格局。二是按照今年政府工作报告及“十四五”规划纲要要求，加强与市有关部门对标对表，吸收借鉴其他省市区的经验，落实国务院、北京市有关养老服务保障政策文件，完善我区“1+N”养老制度体系;宣传贯彻实施好《中华人民共和国老年人权益保障法》《北京市居家养老服务条例》等法律法规。三是坚持政府引导，加强对购买服务的绩效管理和评估，确保实现养老服务数量、任务和效果，引导和激励养老服务机构诚信守法经营，持续优化服务。四是厘清政府、市场、社会各自的职能、边界，引导社会力量、家庭、志愿部门等多重角色成为主要参与主体，适当放宽企业经营范围和管理限制，鼓励养老机构、驿站市场化运营，提供差异化、多层次的为老服务，提高养老机构、驿站的运营能力。
(二)进一步强化供给服务体系建设，完善为老服务保障功能
一是将养老工作列入我区老年事业发展整体规划，在供给侧结构性改革方面下功夫，针对养老服务保障工作中的痛点、堵点、难点，特别是孤寡、失能、高龄老年群体，注重创新服务机制，立足经济社会发展实际，优先安排保障。探索区属国有企业转型养老产业。经调查，我区国有企业从事住宿业的约34家，共有房间5357个，床位8460张，结合《XX区住宿业整治提升三年行动计划(20XX年-2022年)》的贯彻实施，如将部分床位转为养老服务设施，可大幅提升我区养老服务能力保障水平。二是随着老年人养老观念的转变，未来“候鸟式”异地养老人群可能会大幅增加，建议引进养老服务品质好的品牌龙头企业，增加异地养老资源供给。三是精准施策，将养老需求与服务供给有效衔接。注重5G、大数据、区块链等新技术在养老服务领域深度应用，通过区级信息平台链接老年人基础数据、全区养老机构床位使用情况、医疗资源等信息，引导养老床位使用率、满足养老服务对象需求等方面更加平衡、充分。重视数字产品的适老化技术研发与应用，让老年人生活更便利。四是积极争取开展长期护理保险试点工作，丰富我区老年人养老服务保障产品。
(三)进一步深化医养结合，提升健康养老服务保障水平
一是进一步发挥老龄工作委员会成员单位在医养结合中的作用，加大医养结合的宣传力度，营造医养结合的社会环境，树立广大群众正确的“医养结合”观念。二是聚焦医养服务资源配置。推动开展区级医养结合试点，鼓励养老机构与医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，构建科学完备的医养服务资源共建共治共享模式。三是探索卫健系统与民政系统在医养结合方面的衔接机制，积极向市有关部门呼吁建立“老有所养”“病有所医”考核指标间的融合互通性标准，规范公立医疗机构为居家老年人提供医疗服务的内容、项目及收费标准，实现在册医生、护士能够登门入户，满足养老家庭照护床位与居家医养结合需求的有效对接。将符合条件的养老机构内设医务室纳入基本医疗保险定点范围，推进基本医疗保险异地养老的就医结算力度。四是加快推进养老家庭照护床位建设。制定行业标准，将养老家庭照护床位纳入养老服务支持政策和综合监管范围，把养老机构的专业化服务延伸到家庭，实现老有所养、老有所医。五是探索药店融入居家养老服务体系的模式，据调查，我区共有药店170家，建议将符合条件的药店纳入居家养老服务体系，发挥就近且及时上门送药、药品种类丰富及药学服务专业人才等优势，进一步拓展医养结合形式。
(四)进一步加强养老服务人才队伍建设，助力养老服务保障可持续
一是结合《北京市养老服务人才培养培训实施办法》的贯彻实施，充分发挥毕业生入职奖励补贴、养老护理岗位奖励津贴等方面政策的激励作用，引导高校毕业生以及专职从事养老护理服务的人员参加入职培训及职业技能提升培训，培育一批专业能力强、梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍。二是建立专门人才培养长效机制，积极呼吁有关部门支持引导高校、职业学校增设养老服务相关专业，在招生、收费、就业等方面给予政策倾斜;与对口扶贫地区及北京市专科院校对接，建立长期人才输送机制，探索设立实习基地，实现校企共建合作。三是呼吁市级部门尽快出台养老护理员职业技能等级认定标准，建立并扩充职业技能等级认定机构，做好相关政策的贯彻落实。四是制定激励措施，发展社会工作者、退休的医务工作者加入为老服务队伍，探索“时间银行”互助式养老模式，由低龄老人为高龄老人提供力所能及的服务，待低龄老人年老后可以享受其他人为其提供服务。五是建立养老服务从业人员数据库，对打骂、虐待、伤害老年人等行为严惩严罚，与个人诚信体系挂钩。
(五)进一步加大舆论宣传力度，形成敬老爱老的社会氛围
一是进一步加大养老服务相关政策和新型养老模式的宣传力度，引导全社会关注和支持养老事业发展，提高老年人对养老机构和驿站功能、性质、服务内容的了解，逐步转变老年人消费观念和养老方式，提升驿站知晓率、服务率和使用率。二是利用喜闻乐见的形式，广泛宣传敬老爱老养老的先进典型，关注老年人心理健康;普及养老护理常识，提高家庭照护者的基本家庭照护能力，形成敬老养老的社会氛围。三是将中华优秀孝亲敬老传统文化融入小学课程体系和课外实践，通过系统化的教育培养，深入了解我国老龄化社会的特征和趋势，将孝亲敬老文化内化于心，为实现“有备而老”储备重要新生力量。