表 1：近年政府工作报告对比
主要预期目标
2017
2018
2019
2020
国内生产总值
增长 6.5左右，在实际
工作中争取更好结果
增长 6.5左右，可以实现
比较充分的就业
6.0－6.5?
不设目标
居民消费价格
涨幅 3?左右
涨幅 3?左右
3?左右
3.5
城镇新增就业
1100 万人以上
1100 万人以上
1100 万人以上
900 万以上
城镇调查失业率
（2018 年首次作为预期目标，包含了农民工等城镇常驻人
口）
4.5以内
5.5以内
5.5左右
6?
居民收入增长
和经济增长基本同步
和经济增长基本同步
和经济增长基本同步
与经济增长基本同步
进出口
回稳向好
稳中向好
稳中提质
促稳提质
国际收支
基本平衡
基本平衡
基本平衡
基本平衡
单位国内生产总值
能耗
下降 3.4以上
下降 3?以上
下降 3?左右
继续下降，完成“十
三五”的任务
主要污染物排放量
继续下降
继续下降
继续下降
继续下降
宏观杠杆率
保持基本稳定
趋于稳定
——
各类风险
有序有效防控
有效防控
有效防控
财政政策
更加积极有效
积极、聚力增效
积极、要加力提效
积极、更加有为
赤字率
3?
2.60
2.8
3.6 以上
中央财政赤字
1.55 万亿元
1.55 万亿元
1.83 万亿元
2.83 万亿元
地方财政赤字
8300 亿元
8300 亿元
9300 亿元
0.93 万亿
全国财政支出
21 万亿，支出规模进一步
加大
23 万亿元
——
中央对地方一般性
转移支付
增长 9.5
增长 10.9
增长 10.9
增加 12.6，达到历年
最高
增值税
全面推开营改增试点，全
年降低企业税负 5700 多
改革完善增值税制度，按
照三档并两档方向调整税
下调增值税税率
制造业：16?→13
继续下调，前期推出
的截止到 6 月份的减
亿元，所有行业实现税负只减不增。制定实施中央与地方增值税收入划分过渡方案，确保地方既有财力不变。
率水平，重点降低制造业、 交通运输业、建筑业等行交通运输等行业税率，提 业：10 →9
高小规模纳税人年销售额 保持 6?一档的税率不标准。 变，但通过采取对生产、
生活性服务业增加税收
抵扣等配套措施
税措施执行期限全部延长至 2020 年年底
货币政策
稳健中性
稳健、保持中性、松紧适
度
稳健、松紧适度
M2 和社会融资规模余额预期增长
12?
管好货币供给总闸门，保持广义货币 M2、信贷和社会融资规模合理增长，维
护流动性合理稳定
广义货币 M2 和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配
引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年
深入推进供给侧结
构性改革
中小企业宽带平均资费
再降低 15，移动网络流
移动网络流量资费
年内至少降低 30
量平均资费再降低 20
再降低 15
（新增指标）
以上，在全国实行“携号
转网”
钢铁产能
压减 5000 万吨左右
压减 3000 万吨左右
市场化去产能
——
煤炭产能
退出 1.5 亿吨以上
退出 1.5 亿吨左右
市场化去产能
——
煤电机组
、
淘汰关停不达标的30 万千
瓦一下煤电机组
市场化去产能
——
房地产
去库存
无
平稳发展、推动房地产税立法、完善房地产市场调控机制
坚持房子是用来住 的、不是用来炒的 定位，因城施策、促进房地产市场平稳健
康发展
减税
8000 多亿元
共计 2 万亿元
共计超过 2.5 万亿
减轻市场主体非税
3000 多亿元
负担
防范重大风险
地方专项债券
0.8 万亿
1.35 万亿
2.15 万亿
3.75 万亿
精准脱贫
减少农村贫困人口
1000 万以上
1000 万以上
1000 万以上
全部脱贫
易地扶贫搬迁
340 万以上
280 万以上
基本完成“十三五”易地
扶贫搬迁规划建设任务
加强异地搬迁后续扶
持
环保
二氧化硫、氮氧化物
排放下降
3?
3?
下降 3?
无
化学需氧量、氨氮排
放量下降
2?
2?
下降 2?
无
造林
退耕还林还草 1200 万亩
1 亿亩以上
推进山水林田湖草生态
保护修复工程试点
无
耕地轮作休耕试点
面积
增加到 3000 万亩
无
8000 万亩
投资
铁路
8000 亿
7320 亿
8000 亿
1000 亿
公路水运
1.8 万亿
1.8 万亿
1.8 万亿
无
水利
新增 15 项
在建规模达到 1 万亿
再开工一批重大水利工
程
无
棚改
600 万
580 万套
继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需
求。
新开工改造城镇老旧小区 3.9 万个，支持加装电梯,发展用餐、
保洁等多样社区服务
乡村振兴战略
新增高标准农田
8000 万亩
8000 万亩
无
高效节水灌溉面积
2000 万亩
2000 万亩
无
无
新建改建农村公路
20 万
20 万公里
30 万公里
无
城镇化
新增进城落户
1300 万
1300 万人
抓好农业转移人口落户
——
资料来源：政府工作报告，
目录
一、事件回顾 9
二、回顾 2019 9
三、展望 2020 11
1、预期目标 11
2、政策取向 12
财政政策 13
货币政策 13
其他重要政策 14
四、策略建议 15
五、风险提示 15
一、事件回顾
2020 年 5 月 22 日，十三届全国人大二次会议开幕会在北京召开，听取国务院总理李克强关于政府工作
的报告。本次政府工作报告与以往相似，大的方向分为两个部分，对 2019 年的回顾与对 2020 年的工作计划展望。
二、回顾 2019
经济运行保持在合理区间，2019 年全年 GDP 增速为 6.1%，GDP 目标区间为 6%-6.5%。经济总量达到 99 万亿。
图 1：GDP 增速与目标
11.00%
10.50%
10.00%
9.50%
9.00%
8.50%
8.00%
7.50%
7.00%
6.50%
6.00%
2010
2011
2012 2013 2014
2015 2016
2017
2018
2019
政府预期目标:GDP:同比
GDP:不变价:同比
数据来源：Wind，
2019 年 CPI 同比增长 2.9%，目标值为 3%，成功将 CPI 涨幅控制在 3%以内。从数据可看出，食品是影响 CPI 上涨的主要因素。2018 年下半年非洲猪瘟疫情肆虐全国，叠加猪周期见底，双重因素叠加下 2019年 CPI 上行压力较大。但由于中央采取了投放冷冻肉、解除对生猪养殖不合理的限制等行之有效的措施后， 2019 年全年的CPI 涨幅被控制在 3%以内。
CPI:食品:当月同比CPI:当月同比-10.00%-5.00%
CPI:食品:当月同比
CPI:当月同比
-10.00%
-5.00%
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
2010-12
2011-04
2011-08
2011-12
2012-04
2012-08
2012-12
2013-04
2013-08
2013-12
2014-04
2014-08
2014-12
2015-04
2015-08
2015-12
2016-04
2016-08
2016-12
2017-04
2017-08
2017-12
2018-04
2018-08
2018-12
2019-04
2019-08
2019-12
2020-04
数据来源：Wind，
城镇新增就业人数 1352 万人，目标值为 1100 万人以上；城镇调查失业率保持在 5.0%—5.3%，目标值为 5.5%。总体来看，虽然 2019 年GDP 下行压力较大，但就业目标基本实现。
城镇新增就业人数:累计同比5.00%0.00%-5.00%-10.00%-15.00%-20.00%城镇新增就业人数:累计值
城镇新增就业人数:累计同比
5.00%
0.00%
-5.00%
-10.00%
-15.00%
-20.00%
城镇新增就业人数:累计值
15.00%
10.00%
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
城镇登记失业率
城镇调查失业率
6.50%
6.00%
5.50%
5.00%
4.50%
4.00%
3.50%
3.00%
2014-022014-072014-122015-052015-102016-032016-082017
2014-02
2014-07
2014-12
2015-05
2015-10
2016-03
2016-08
2017-01
2017-06
2017-11
2018-04
2018-09
2019-02
2019-07
2019-12
2018-01
2018-03
2018-05
2018-07
2018-09
2018-11
2019-01
2019-03
2019-05
2019-07
2019-09
2019-11
2020-01
2020-03
经济结构：2019 年后半年，中美第一阶段经贸协议达成，美国暂缓加征关税，双方在后续谈判中，将逐步取消此前相互加征的关税。受此利好，2019 年净出口贡献较 2018 年出现明显回升。
图 5：净出口对 GDP 的贡献较 2018 年明显回升
100.00%
80.00%
60.00%
40.00%
20.00%
0.00%
2009 2010 2011
2012
2013 2014 2015
2016 2017 2018 2019
-20.00%
-40.00%
-60.00%
GDP增长贡献率:最终消费支出
GDP增长贡献率:资本形成总额
GDP增长贡献率:货物和服务净出口
数据来源：Wind，
减税降费：报告提出，2019 年减轻企业税收和社保缴费负担近 2 万亿元，制造业等行业现行 16%的税率降至 13%。实际上，去年全年减税降费超过 2.3 万亿元，制造业等行业现行 16%的税率降至 13%。
发展新动能不断增强：科技创新取得一批重大成果。新兴产业持续壮大，传统产业加快升级。大众创业万众创新深入开展，企业数量日均净增 1 万户以上。
改革开放迈出重要步伐：供给侧结构性改革继续深化，重要领域改革取得新突破。减税降费２３６万亿元，超过原定的近 2 万亿元规模，制造业和小微企业受益最多。政府机构改革任务完成。“放管服”改革纵深推进。设立科创板。共建“一带一路”取得新成效。出台外商投资法实施条例，增设上海自贸试验区新片区。外贸外资保持稳定。
三大攻坚战取得关键进展：农村贫困人口减少 1109 万，贫困发生率降至 0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就。污染防治持续推进，主要污染物排放量继续下降，生态环境总体改善。
民生进一步改善：居民人均可支配收入超过 3 万元。基本养老、医疗、低保等保障水平提高。城镇保障房建设和农村危房改造深入推进。义务教育学生生活补助人数增加近 40%，高职院校扩招 100 万人。
三、展望 2020
1、预期目标
今年经济社会发展的主要目标有：城镇新增就业 900 万人以上，城镇调查失业率 6%左右，城镇登记失业率 5.5%左右；居民消费价格涨幅 3.5%左右；国际收支基本平衡，进出口促稳提质；农村贫困人口全
部脱贫，居民收入增长与经济增长基本同步；生态环境进一步改善，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降。从预期目标来看，有几点值得关注：
其一，不再设定全年经济增速目标。关于为何不设GDP 目标，总理、发改委以及财政部均作了解释，有两方面的原因。一方面是因为疫情突如其来，经济指标要有可比性，今年一季度和以前是不具备可比性。更重要的原因是全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。但总理也作出了解释，不设定目标不意味着经济增长不重要，“六保”、“六稳”仍需要经济增长做支撑。
总体来看，在全球经济不确定性很大的背景下，GDP 增速目标设定难度较大，指引意义也不强。不设定经济增速目标，也有利于减少 GDP 对各方的束缚，使得各方面集中精力抓好“六稳”和“六保”。
其二，新增就业目标降低，失业率目标上升，但在疫情冲击下尽可能的稳定就业已实属不易。去年的调查失业率目标为 5.5%，今年的调查失业率目标为 6%；去年的新增就业目标为 1100 万人，今年为 900万人，今年较去年减少了 200 万人。一季度 GDP 负增长，降幅为 6.8%；2 月份调查失业率最高，为 6.2%，其余月份也维持在 6%以上。从一季度的相关数据来看，能在疫情的冲击下维持就业总体稳定已经实属不易。目前国外疫情仍较为严重，疫情何时能够得到控制难以确定，全球经济如何变化难以确定，对我国经济的影响也难以确定。在这种情况下，新增就业仍旧维持在较高水平，调查失业率控制在合理区间，表明中央对就业工作的重视，保就业是最重要的任务之一。
其三，通胀目标略高于 2019 年，预计 2020 年 CPI 将前高后低。2020 年CPI 预期目标为 3.5%，略高于 2019 年的 3%，符合市场的预期。影响 2019 年 CPI 走高的因素主要是猪肉价格上涨，2020 年 1 月份 CPI 已达高点，此后持续回落。目前国外疫情严重，国外猪肉的进口受到负面冲击，国内产能恢复尚需时日，预计二三季度 CPI 月度数据仍会有反复。但此后随着产能的恢复，猪肉的价格有望在四季度回落，CPI也会随之回落。
2、政策取向
本年的政府工作报告较往年有了重大的调整。财政方面，从收入端来看，中央财赤字一般控制在 3%以内，而本次赤字达到了 3.6%，并发行了特别国债；从支出端来看，此前的财政政策较为偏重投资，而本次侧重于保就业、保民生。从货币政策来看，去年的提法是与经济发展相匹配，而今年是引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年，货币政策边际宽松。
总体来看，新冠肺炎疫情肆虐全球，欧美国家疫情尤为严重，以美国为主的全球经济形势急转直下，从当下时点来看，疫情何时趋缓，经济何时回升仍旧难以预测。由此，在面临复杂多变的局面之下，中央聚焦于主要矛盾，今年的政府工作重心在于“六稳”、“六保”，一切政策均为“六稳”、“六保”服务。
财政政策
由于疫情对社会和经济的影响范围是全面的，影响程度超过正常年份，故财政政策聚焦于稳民生、保就业，而非过度的关注经济指标。这也体现出中央政府定力较强。
从收入端来看，今年的财政赤字大幅增加，从去年的 2.8%增加至 3.6%以上，后续如果全球经济形势继续恶化，财政赤字率或仍有上升空间。此外，今年还发行了 1 万亿的抗疫特别国债。地方专项债也大幅
增加，比去年增加了 1.6 万亿。此外，报告还特别提到要提高专项债券可用作项目资本金的比例，有利于更好发挥政府投资的乘数效应。从分配来看，资金明显向地方倾斜，新增的两万亿全部转给地方，资金直达市县基层、直接惠企利民。
从支出端来看，今年的财政重点在于贯彻落实“六稳”和“六保”，资金要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资。与往年相比，今年中央的投资金额有较大幅度的减少，以铁路投资为例，今年铁路新增投资为 1000 亿元，较去年的 8000 亿元大幅降低。
图 6：财政赤字情况
30,000.00
4.00%
3.50%
25,000.00
3.00%
20,000.00
2.50%
15,000.00
2.00%
1.50%
10,000.00
1.00%
5,000.00
0.50%
0.00
0.00%
2015 2016
2017 2018
2019 2020
政府预期目标:财政赤字:中央财政赤字
政府预期目标:财政赤字:地方财政赤字
政府预期目标:财政赤字:赤字率
数据来源：Wind，
货币政策
货币政策边际宽松，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。2019 年的提法是 M2 与经济名义增速挂钩匹配。2019 年经济增速为 6.1%，CPI 为 2.9%，M2 增速保持在了 9%以内。而本年度政府工作报告的提法为货币供应量和社融规模增速要明显高于去年，。可看出为对冲经济下行的压力，货币政
2016-012016-042016-072016-102017-012017-042017-
2016-01
2016-04
2016-07
2016-10
2017-01
2017-04
2017-07
2017-10
2018-01
2018-04
2018-07
2018-10
2019-01
2019-04
2019-07
2019-10
2020-01
2020-04
GDP:不变价:累计同比:季（右轴）7.00%6.
GDP:不变价:累计同比:季（右轴）
7.00%
6.80%
6.60%
6.40%
6.20%
6.00%
5.80%
5.60%
M2:同比:季
7.20%
14.00%
13.00%
12.00%
11.00%
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
2015-032015-062015-0
2015-03
2015-06
2015-09
2015-12
2016-03
2016-06
2016-09
2016-12
2017-03
2017-06
2017-09
2017-12
2018-03
2018-06
2018-09
2018-12
2019-03
2019-06
2019-09
2019-12
社会融资规模存量:同比M2:同比18.00%16.00
社会融资规模存量:同比
M2:同比
18.00%
16.00%
14.00%
12.00%
10.00%
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
数据来源：Wind，
其他重要政策
就业优先政策要全面强化：财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业.努力稳定现有就业,积极增加新的就业,促进失业人员再就业.各地要清理取消对就业的不合理限制,促就业举措要应出尽出,拓岗位办法要能用尽用。
脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务：要坚持现行脱贫标准，强化扶贫举措落实，确保剩余贫
困人口全部脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。要打好蓝天、碧水、净土保卫战，实现污染防治攻坚战阶段性目标。加强重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线。
着力抓好农业生产：稳定粮食播种面积和产量，提高复种指数，提高稻谷最低收购价，增加产粮大县奖励，大力防治重大病虫害。惩处违法违规侵占耕地行为，新建高标准农田 8000 万亩。深化农村改革。恢复生猪生产。压实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。14 亿中国人的饭碗，我们有能力也务必牢牢端在自己手中。
促进外贸基本稳定：围绕支持企业增订单稳岗位保就业，加大信贷投放，扩大出口信用保险覆盖面，降低进出口合规成本，支持出口产品转内销。加快跨境电商等新业态发展，提升国际货运能力。推进新一轮服务贸易创新发展试点。筹办好第三届进博会，积极扩大进口，发展更高水平面向世界的大市场。
积极利用外资：大幅缩减外资准入负面清单，出台跨境服务贸易负面清单。赋予自贸试验区更大改革开放自主权，加快海南自由贸易港建设，在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区，增加服务业扩大开放综合试点。营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境。
四、策略建议
从 2020 年的政府工作报告来看，有三点值得投资者重点关注：其一是不设经济增长目标，其二是财政政策更加侧重于保民生、稳就业，投资也以地方投资为主，并未有大规模的刺激措施。其三是货币政策边际宽松，有利于对冲经济下行的压力，熨平经济波动。
综合来看，我们认为投资者要重点关注经济的不确定性，并在不确定的大环境中寻找确定性的投资机会。从 A 股市场来看，农林牧渔、食品饮料等板块的业绩确定性较高，相较其他板块而言具备比较优势；从资产配置的角度来看，中央提到要降低国内的融资成本，推动利率下行，利好短端利率债；此外，报告也指出全球经济不确定性较高，各国央行大概率继续推行量化宽松政策，全球流动性宽松下也利好黄金，我们继续看好黄金的表现。
五、风险提示
1、宏观经济失速下滑，年内未出现企稳态势；
2、货币传导机制受阻，发生流动性陷阱风险；
3、国外疫情持续时间超预期
4、外围政局、经济、市场动荡风险外溢。
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